Tarih : 21.08.2000
Konu : 605 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname Taslağı hk.
Cumhurbaşkanı Sayın Ahmet Necdet
Sezer, bugün 605 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname Taslağı'nı
Başbakanlığa geri göndermişlerdir.
Kanun Hükmünde Kararname
Taslağı ile ilgili geri gönderme gerekçesi, Başbakanlığa gönderilen
ekteki yazıda açıklanmıştır. Saygıyla kamuoyunun bilgisine
sunulur.
T.C.
CUMHURBAŞKANLIĞI
ANKARA
SAYI: B.01.0.KKB.0.01 21 Ağustos
2000
KAN.KAR: 39-19/D-2-2000-676
KONU: 605 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname Taslağı
B A Ş B A K A N
L I Ğ A
İLGİ : 1. 08.08.2000 günlü,
B.01.0.KKB.01/ KAN.KAR: 39-19/D-1-2000-651 sayılı yazımız.
2.
14.08.2000 günlü, B.02.0.KKG/101-1- 454-3881 sayılı yazınız.
605 sayılı Dahiliye Memurları
Kanunu, Devlet Memurları Kanunu, Hakimler ve Savcılar Kanunu ile
399 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun Hükmünde Kararname Taslağı, ilgideki yazımızda yer
verilen gerekçelerle imzalanmadan
geri gönderilmiştir. Kanun Hükmünde
Kararname Taslağının, Cumhurbaşkanlığı'nca imzalanması için
yeniden gönderildiğine ilişkin ilgideki yazınız ve eki,
Bakanlar Kurulu'nca oluşturulan komisyon tarafından hazırlanan
"Bilgi Notu" incelenmiştir.
1- Anayasa'nın 6. maddesinde,
egemenliğin, kayıtsız koşulsuz ulusun olduğu, Türk Ulusu'nun
egemenliğini, Anayasa'nın koyduğu esaslara göre yetkili organları
eliyle kullanacağı, hiçbir kimse ya da organın kaynağını
Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı
belirtilmiş; yasama, yürütme, yargı organlarının görev ve
yetkilerine de 7., 8. ve 9. maddelerinde yer verilmiştir. Bu düzenlemeye
göre, Anayasa'da, başlangıç bölümünde de vurgulandığı gibi
güçler ayrılığı ilkesi benimsenmiştir. Güçler
ayrılığı ilkesine göre, yasama, yürütme ve yargı organları
kendi alanlarında ulusa ilişkin egemenliği kullanırlar;
birbirlerinin görev ve yetki alanlarına karışmazlar.
Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama
yetkisinin Türk Ulusu adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
kullanılacağı, bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde de,
yürütme yetki ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu
tarafından, Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılacağı ve
yerine getirileceği belirtilerek bu iki organın görev ve yetki
alanları ayrılmıştır.
Buna bağlı olarak, Anayasa'nın
89. maddesi ile 104. maddesinin (b) bendinde, Cumhurbaşkanı'na,
ulusal istencin ürünü olan yasaları "imzalamak" ya da
"onaylamak" değil, yalnızca yürürlüğe girmelerini sağlamak
üzere "yayımlamak" görev ve yetkisi verilmiştir.
Bununla birlikte, demokratik
hukuk devleti ilkesinin sağlıklı işlemesi için Anayasa'da,
erkler arasındaki dengeyi sağlayacak kimi denetim düzenekleri
getirilmiştir. Bu bağlamda, Cumhurbaşkanı'na yasalarla ilgili
olarak Anayasa Mahkemesi'ne dava açma görev
ve yetkisi verilmiştir. Kanun
hükmünde kararnameler yönünden Cumhurbaşkanı'na verilen görev
ve yetki ise, yalnızca "yayımlamak"tan ibaret değildir.
Anayasa Koyucu, eğer kanun hükmünde kararnameleri yasalar gibi düşünseydi,
kuşkusuz bunları da "Kanunları yayımlamak" kuralı içine
alırdı.
Oysa, kanun hükmünde kararnameler
tüm bilim dünyasınca da benimsendiği gibi, işlevsel (maddi) yönden
yasama işlemi niteliğinde olmakla birlikte, organik (uzvi-şekli)
yönden bir yürütme işlemidir. Kanun hükmünde kararnamelerin,
"kanun hükmünde" oluşu, yürürlükteki
yasaları değiştirip yasa gücünde düzenleme yapabilmesini;
"kararname" oluşu ise, bu işlemin yürütme organının
işlemi olduğunu göstermektedir. Bu niteliği, kanun hükmünde
kararnameleri yöntem yönünden "kararname rejimi"ne bağlı
kılmaktadır. Nitekim, kanun hükmünde
kararnameler ve kararnameler, Anayasa'nın 104. maddesinin (b)
bendinde, Cumhurbaşkanı'nın yürütme alanına ilişkin görev ve
yetkileri içinde sayılmıştır. Anılan bendin onbirinci alt
bendinde, "sıkıyönetim veya olağanüstü hal ilan etmek
ve kanun hükmünde kararname çıkarmak", onikinci alt
bendinde de "kararnameleri imzalamak" görev ve yetkisi
verilmiştir. Öncelikle
belirtmek gerekir ki, "kararnameleri imzalamak" düzenlemesiyle
öngörülen yalnızca bir "görev" değil, aynı zamanda
"yetki"dir.
Anayasa'nın 8. maddesinde, yürütme
"yetkisi ve görevi"nin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu tarafından, Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılacağı
ve yerine getirileceği belirtilmiştir. Bu hükümden anlaşılacağı
gibi yürütme "yetkisi ve görevi", Cumhurbaşkanı ve
Bakanlar Kurulu'nca birlikte kullanılacaktır. Yürütmenin iki başından
birini "görevli", diğerini "yetkili" görmek
olanaksızdır. Anayasa'nın,
Cumhurbaşkanı'nın "görev ve yetkileri"ni düzenleyen
104. maddesinde de, Cumhurbaşkanı'nın, ilgili maddelerinde gösterilen
koşullara uyarak "yapacağı görev ve kullanacağı
yetki"ler tek tek sayılmıştır. Bu maddenin ikinci fıkrasının
(a), (b) ve (c) bentlerinde
yasama, yürütme ve yargı ile ilgili olarak yapılan tüm düzenlemeler,
maddenin ikinci fıkrası ile "görev ve yetki" olarak
nitelendirilmiştir. İkinci fıkradaki, "yapacağı görev"
ile "kullanacağı yetkiler" anlatımlarının arasında
"veya" değil, "ve"
bağlacının kullanılmış olması, Anayasa Koyucu'nun tüm görevleri
yetkiyle birlikte öngördüğünü göstermektedir.
Anılan maddenin son fıkrasındaki,
"Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasa'da ve kanunlarda verilen seçme
ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve
yetkileri kullanır" söylemi de, yukarıdaki açıklamayı
pekiştirmektedir. Anayasa'nın
104. maddesinin gerekçesinde de, "... madde metninde Ôkararnameleri
imzalamak' görev ve yetkisi de bulunduğundan..." denilerek,
kararnameleri imzalamanın hem görev hem de yetki olduğu
belirtilmiştir.
Yukarıda yapılan açıklamalar,
Cumhurbaşkanı'nın, parlamenter rejimin gereği sayılan "sorumsuzluk"
kuralı uyarınca Bakanlar Kurulu'ndan gelen kararnameleri tartışmaksızın
imzalamak zorunda olduğu savını geçersiz kılmaktadır. Ayrıca
bu sav, Anayasa'nın, Anayasa hükümlerinin yasama, yürütme ve
yargı organlarını, yönetim makamlarını, diğer kuruluş ve kişileri
bağlayan temel hukuk kuralları olduğunu vurgulayan 11. maddesi ve
Cumhurbaşkanı'nın, Anayasa'nın uygulanmasını gözeteceğini,
görev ve yetkilerini Anayasa'nın ilgili maddelerinde gösterilen
koşullarla yerine getirip kullanacağını öngören 104. maddesi
ile de bağdaşmamaktadır. Cumhurbaşkanlığı'nı
bir "onay" ve "yayın" makamı olarak görmenin
yanlışlığı Anayasa Mahkemesi'nin 27.04.1993 günlü,
E.1992/37,K.1993/18 sayılı kararında ortaya konulmuştur.
Anayasa Mahkemesi'nin bu kararında;
"Bu nedenle de sorumluluğunu
hükümetin taşıdığı kararnameler hakkında Cumhurbaşkanı'nın
uyarı ve tavsiyede bulunmaktan öte direnmesi, sistemin özelliğine
ters düşer.
O halde, Anayasa'nın ilgili
kurallarının parlamenter sistemin temel ilkelerinin ışığında
değerlendirilmesi sonucu, Cumhurbaşkanı'na tanınan bütün
yetkilere karşın sistem özde parlamenter demokrasi olduğundan ve
sorumluluk da hükümette bulunduğundan, Anayasa'ya
ve yasalara aykırı olmadıkça, Cumhurbaşkanı'nın Bakanlar
Kurulu işlemlerini siyasal yerindelik yönünden denetleyemeyip,
imzalamak zorunda olduğu açıktır." değerlendirmesi
yapılmıştır.
Bu değerlendirmede en önemli
husus, Cumhurbaşkanı'nın, "Anayasa ve yasalara aykırı
olmadıkça" kararnameleri imzalamak zorunda olduğudur. Ancak,
Cumhurbaşkanı Anayasa ya da yasaya aykırı kararnameleri
imzalamak zorunda değildir. Hatta, Cumhurbaşkanı
bu içerikteki kararnameleri imzalamamakla yükümlüdür.
Anayasa Mahkemesi'nin anılan kararında,
bu konuda;
"Kuşkusuz Anayasa'da, tarafsızlığını
sağlama konusunda özen gösterilen Cumhurbaşkanı, siyasal yaşamda
bir denge ve kararlılık öğesi olarak düşünülmüş; çoğunluk
partisinin emrinde bir yürütme aracı, hiçbir yetki sahibi
olmayan Ôsimgesel' bir Devlet başkanı
durumuna sokulması amaçlanmamıştır. Bu nedenle, hukuka aykırı
bir işlem söz konusu olduğunda Cumhurbaşkanı'nın tutumu farklı
olabilecektir. Çünkü, Cumhurbaşkanı'nın sorumsuzluğu, onun
hukuka aykırı kararnameleri imzalamak zorunda olduğu biçimde
yorumlanamaz.
Böyle bir anlayış , herşeyden
önce Cumhurbaşkanı'nın Anayasa'nın 103. maddesinde öngörülen
andına aykırı düşer. Bunun gibi ÔAnayasa hükümleri yasama, yürütme
ve yargı organlarını, idare makamlarını ve kişileri bağlayan
temel hukuk kurallarıdır.' denilen Anayasa'nın
11. maddesi Cumhurbaşkanı'nı da bağlar. En önemlisi de ÔYasama
ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak
zorundadır, bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiç bir
suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez'
biçimindeki Anayasa'nın 138. maddesindeki Ôyürütme organı'
kavramı içine Cumhurbaşkanı'nın da girdiği kuşkusuzdur. Bu
durumda, Cumhurbaşkanı'nın mahkeme kararına aykırı düşecek
bir Bakanlar Kurulu kararnamesini imzalamak zorunda olması
Anayasa'ya bağlı kalmak, Anayasa'yı uygulamak, saymak ve savunmak
görevleriyle bağdaşmaz. Hatta Cumhurbaşkanı, bunları
imzalamamakla yükümlüdür." denilmiştir.
Anayasa Mahkemesi'nin bu kararı da
göstermektedir ki, Cumhurbaşkanı Anayasa'ya açıkca aykırı
olan bir kanun hükmünde kararname taslağını imzalamamak yükümlülüğündedir.
Kanun hükmünde kararnamenin geri gönderilmesi ise, imzalanmamasının
doğal sonucudur. Cumhurbaşkanı'nın
siyasi sorumluluğunun olmaması, hukuk devleti ilkesinin gerekli kıldığı
Anayasa'nın bağlayıcılığı ve üstünlüğünü gözetmek ile
Anayasa Mahkemesi kararlarına uymak sorumluluğunu ortadan kaldırmamaktadır.
2- Anayasa'nın 104. maddesinin (b)
bendinde, Cumhurbaşkanı'na "kararnameleri imzalamak" görev
ve yetkisi verilmiştir. Kararnameler Cumhurbaşkanı'nın yürütme
yetkisi içinde, onun katılmasıyla yapılması gereken hukuksal işlemlerdir.
Cumhurbaşkanı'nca imzalanmadığı
sürece kararnamelerin geçerlik kazanamayacağı ve yürürlüğe
giremeyeceği açıktır. Bakanlar Kurulu'nca alınan bir kararın
hukuksal varlık kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı'nca imzalanması
koşuldur. Tersi durumda, biçimsel yönden tamamlanmayan
işlem, taslak olarak kalmaya mahkumdur. Çünkü, kararnameler için
"biçim" koşulu varlık nedenidir.
Anayasa'da, yürütme organının
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'ndan oluşması öngörüldüğüne
göre yürütmenin işleyişinin de ortak olması gerekir. Bu
nedenle, yürütmenin işlemi olan kanun hükmünde kararname ile
kararnamelerin, Bakanlar Kurulu ile birlikte
Cumhurbaşkanı'nın istençlerinin birleşmesiyle geçerlik
kazanması kaçınılmazdır. Anayasa
Mahkemesi'nin 27.04.1993 günlü kararında Cumhurbaşkanı'nın yürütme
organı içindeki konumu ve yürütme işlemlerinin hukuksal geçerliliği
yönünden imzasının önemi şöyle anlatılmaktadır: "Parlamenter
demokrasinin benimsendiği Anayasa'da Cumhurbaşkanı'nın hiçbir
yetkiye sahip olmayan simgesel bir Devlet Başkanı durumunda
bulunması da amaçlanmamıştır.
...................
Anayasa'nın 104. maddesinde
Devletin başı olduğu ve Türk Milletinin birliğini temsil ettiği
belirtilen Cumhurbaşkanı, 8. maddeye göre de yürütme yetki ve görevini
Bakanlar Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine getirir. Devletin
başı olan Cumhurbaşkanı Anayasa'da yürütme organı içinde
kabul edilmiş ve aynı zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır.
Bu sıfatla da 104. madde de 'gerekli gördüğü durumlarda
Bakanlar Kurulu'na başkanlık etmesi' öngörülmüştür. Gerçekten,
Cumhurbaşkanı'nın Bakanlar
Kurulu'na başkanlık etmesi yürütmenin başı olmasının doğal
sonucudur.
Cumhurbaşkanı'nın Bakanlar
Kurulu'ndan ayrı bir konumu bulunmasına karşın, yürütmeyi oluşturan
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu birbirinden bağımsız işlemler
yapma yetkisine sahip değildirler. Anayasa'nın 8. maddesinde; 'yürütme
yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı
ve Bakanlar Kurulu tarafından ... kullanılır ve yerine getirilir.'
denilerek yürütme işlemlerinin hukuksal geçerliği için her
ikisinin de katılmalarıyla ortaklaşa yapılması gereği çok açık
bir biçimde ortaya konulmaktadır."
Yine Anayasa Mahkemesi'nin aynı
kararında; "Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni
olan parlamenter sistemde önemli devlet işlerinin tümü devlet başkanının
imzasıyla tamamlanır.
....
Başbakan ve ilgili bakanlar tarafından
alınan bir kararın Devlet Başkanı'nca imzalanarak biçimsel
olarak tamamlanması söz konusudur." denilerek,
biçimsel yönden de olsa, kararnamelerin, Cumhurbaşkanı'nın
imzasıyla tamamlanacağı kabul edilmektedir. Ancak,
yine aynı kararda belirtildiği gibi, imzası biçimsel bir
tamamlama öğesi de olsa, Cumhurbaşkanı Anayasa'ya ve hukuka aykırı
kanun hükmünde kararnameleri ve kararnameleri imzalamak zorunda değildir.
Nitekim, kanun hükmünde
kararnameler, Türk hukuk sistemine girdiğinden bugüne kadar,
kararname rejimine uygun olarak, Başbakan ve bakanlarca imzalandıktan
sonra Cumhurbaşkanı'nın imzasına sunulmuş; bunlardan pek çoğu
imzalanmış, ancak, 27 kanun hükmünde
kararname taslağı imzalanmayarak geri gönderilmiştir. Gerçekten,
Sayın Kenan EVREN döneminde 11, Merhum Turgut ÖZAL döneminde 7
ve Sayın Süleyman DEMİREL döneminde 9 olmak üzere toplam 27
kanun hükmünde kararname taslağının;
- Anayasa'ya aykırılık,
-Düzenlemelerin yetki yasalarının kapsamı dışında kalması,
-Yasayla düzenlenmesinin daha doğru olacağı,
-İçerik yönünden yerinde görülmemesi,
- Yetki yasalarının iptal edilmesi,
gibi gerekçelerle
imzalanmayarak geri gönderildiği saptanmıştır.
Bu kanun hükmünde kararname
taslaklarından 17'si Cumhurbaşkanlığı'na yeniden gönderilmemiş,
10 kanun hükmünde kararname taslağı ise, istenilen doğrultuda düzeltilerek
yeniden imzaya sunulmuştur. Bu durum, bugüne kadar hukuksal bir
sorun yaratmamıştır.
3- Memurlara, diğer kamu görevlilerine,
yargıçlara ve savcılara ilişkin disiplin konularının Anayasa'nın
129 ve 140. maddelerinde düzenlendiği, dolayısıyla bunlara ilişkin
disiplin suç ve cezalarının Anayasa'nın 38 ve 91. maddeleriyle
ilgisi bulunmadığı ileri sürülmektedir.
Anayasa'nın 129. maddesinde,
memurlar ve diğer kamu görevlilerinin disiplin hukukuna ilişkin
genel ilkeler düzenlenmiş; 140. maddesinde de yargıç ve savcıların
statü hukukuna ilişkin konuların, bu bağlamda disiplin kovuşturması
ve disiplin cezalarının yasayla
düzenlenmesi öngörülmüştür. Anayasa'nın
38. maddesinde, hiç kimsenin, işlendiği zaman yürürlükte
bulunan yasanın suç saymadığı bir eylemden dolayı cezalandırılamayacağı;
ceza ve ceza yerine geçen güvenlik önlemlerinin ancak yasayla düzenlenebileceği
hükme bağlanmıştır.
Dolayısıyla, Anayasa'nın anılan
kuralları ile, birbirine koşut olarak, disiplin hukukuna ilişkin
alanları da içermek üzere suç ve cezaların yasallığı ilkesi
getirilmektedir. Anayasa'nın 91. maddesinde bu pekiştirilmekte ve
suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin
kanun hükmünde kararnamelerle yapılamayacağı vurgulanmaktadır.
Her ne kadar, Anayasa Mahkemesi'nin, 3268 sayılı Yetki Yasası'na
ilişkin 06.01.1987 günlü, E.1986/15, K.1987/1 sayılı kararında,
Anayasa'nın 140. maddesinin, yargıç ve savcıların statülerinin
düzenlenmesine ilişkin üçüncü fıkrası hükmü aynen alınarak,
"Bunların, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci, ikinci ve
dördüncü bölümlerinde yer alan ve kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemeyeceği Anayasa'nın 91. maddesinde açıklanan
haklarla hiçbir ilgisi bulunmamaktadır." değerlendirmesi yapılmış
ise de; bu karar üç nedenle
olayımızda emsal olarak kullanılamaz.
Bir kez, kararın alınmasına
neden olan 3268 sayılı Yetki Yasası'nda, bu Yetki Yasası'na göre
çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerle, kamu kurum ve kuruluşlarında
çalışan memurlarla diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve
sosyal haklarında günün ekonomik
koşullarına uygun olarak yeni düzenleme ve değişiklik yapılması
öngörülmüştür. Görüldüğü
gibi, bu Yetki Yasası'yla, kapsama giren memurlarla diğer kamu görevlilerinin
statü hukukuna ilişkin tüm konularda düzenleme ya da değişiklik
yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa Mahkemesi, 140. maddedeki
ilgili fıkranın tümünü anarak bir değerlendirme
yapmış; yetki kapsamı dışında kalan konularda ayrıntılı
inceleme yapmamıştır. Oysa, Yüksek Mahkeme, disiplin suç ve
cezalarına ilişkin özel konu gündemine girdiğinde ayrıntılı
incelemesini yapmış ve 1988/8, 1991/7 sayılı kararlarıyla
konuya ilişkin görüşünü açık
biçimde ortaya koymuştur.
İkinci olarak, Anayasa'nın 140.
maddesinin üçüncü fıkrasında, "...görevleriyle ilgili
veya görevleri sırasında işledikleri suçlardan dolayı soruşturma
yapılması ve yargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı
gerektiren suçluluk ... halleri..." gibi,
yargıç ve savcıların ceza hukuku alanını ilgilendiren ve bu
nedenle Anayasa'nın 38. maddesi kapsamına girdiğinden kuşku
bulunmayan bir konu için de Anayasa Mahkemesi'nin, "Bunların,
...Anayasa'nın 91. maddesinde açıklanan haklarla hiçbir ilgisi bulunmamaktadır."
değerlendirmesini yapması, yukarıdaki birinci gerekçeyi daha da
haklı kılmaktadır. Üçüncü
ve son olarak da belirtmek gerekir ki, ancak iki ayrı mahkemenin
aynı konuda biribirinden farklı sonuçlara ulaşan kararları arasında
"çelişki"den söz edilebilir. Aynı mahkemenin, zaman içinde
aynı konuda alınmış iki farklı kararı varsa, çelişki değil,
"içtihat değişikliği" söz konusudur.
Anayasa Mahkemesi, 06.01.1987 günlü
kararından sonra aldığı 19.04.1988 ve 04.04.1991 günlü
kararlarıyla disiplin suç ve cezalarına ilişkin yargısını oluşturmuş
ve bu yargıyı bugüne kadar da degiştirmemiştir. Anayasa
Mahkemesi'nin bir konudaki içtihadı değişmedikçe, başta
Cumhurbaşkanı olmak üzere tüm organların, kurumların ve kişilerin
o içtihada uygun davranması zorunluluğu, Anayasa'nın 153.
maddesinin buyruğudur. Anayasa Mahkemesi'nin milletvekillerinin aylıkları
ile ilgili yasaları iptal eden kararları buna örnek oluşturur.
Anayasa Mahkemesi, başlangıçta bu yasaları, içeriklerini
Anayasa'nın çeşitli kurallarına uygun görmeyerek iptal ederken;
daha sonra, iptal edilen bir konunun aynı içerikte
yeniden düzenlenmesinin, Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı
ilkesine uygun düşmeyeceğini vurgulayarak, milletvekili aylıklarını
düzenleyen yasaları, içeriğine girmeden, Anayasa'nın 153.
maddesine aykırılıktan iptal etmiştir.
Anayasa Mahkemesi, disiplin suç ve
cezalarının Anayasa'nın 38. maddesi kapsamında olduğuna karar
verdiğine göre, artık Anayasa'nın 38 ve 91. maddelerini bu
kararlarla bütünleştirerek değerlendirmek gerekir. Bu, Anayasa'nın
bağlayıcılığı ve üstünlüğüne ilişkin 11. maddesi ile
Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığına ilişkin 153.
maddesinin gereğidir. Anayasa'nın bağlayıcı ve buyurucu
kurallarına uyulması "keyfi" değil, "hukuki"
davranıldığını gösterir. Hukuka saygılı bir Devlet yönetiminden
beklenen budur.
4- Danıştay'ın, Yükseköğretim
Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurlar Disiplin Yönetmeliği'nde
yapılan benzer düzenlemelerle ilgili kararlarında, Anayasa hükümlerini
Hükümet'le aynı yaklaşımda yorumladığı ileri sürülmektedir.
Anayasa'nın 124. maddesinin birinci fıkrasında, Başbakanlık,
bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını
ilgilendiren yasaların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere
ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelikler çıkarabileceği;
130. maddesinin dokuzuncu fıkrasında da, yükseköğretim kurumlarındaki
disiplin ve ceza işlerinin yasayla düzenleneceği öngörülmüştür.
2547 sayılı Yüksek Öğretim
Yasası'nın 53. maddesinin (b) fıkrası ile 65. maddesinin (9). fıkrasında,
öğretim elemanları, memur ve diğer personelin disiplin işlemlerinin,
Devlet memurlarına uygulanan usul ve esaslara göre Yükseköğretim
Kurulu'nca çıkarılacak bir yönetmelikle
düzenleneceği belirtilmiştir. Bu kurallar uyarınca, Yükseköğretim
Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurlar Disiplin Yönetmeliği'nde
yapılan değişiklik dava konusu yapılmıştır.
Danıştay verdiği kararda, Yönetmeliğin,
Yasa ile verilen yetkiyi aştığı savını görüşmüş ve Yönetmelikle
getirilen kuralların içeriğinin Anayasa'ya uygun olup olmadığını
tartışmadan, yalnızca yükseköğretim personelinin "disiplin
işlemlerinin yönetmelikle düzenlenmesinde" Anayasa'ya aykırılık
bulunmadığı sonucuna varmıştır. Danıştay'ın bundan sonraki
değerlendirmeleri, Yönetmelik'le yapılan düzenlemelerin yasaya
aykırı olup olmadığı yönündendir. Danıştay, Yönetmeliğin
özellikle 11. maddesinin (b) fıkrasındaki düzenlemeyi, 657 sayılı
Yasa'nın 125. maddesinin (E) fıkrasındaki kuralla koşut
nitelikte görerek disiplin hukuku ilkelerine uygun bulmuştur. Bu
nedenlerle, Danıştay'ın örnek gösterilen kararlarıyla konunun
bir ilgisi olmadığı açıktır.
5- Kanun hükmünde kararnamenin
imzalanmamasının, Hükümete kanun hükmünde kararname çıkarma
yetkisi veren Türkiye Büyük Millet Meclisi istencinin dikkate alınmaması
anlamına geldiği ve Anayasa'ya aykırı olduğu gerekçesiyle
Cumhurbaşkanı'nın bir kanun hükmünde kararnameyi geri gönderme
yetkisi var ise, o takdirde Anayasa ile Cumhurbaşkanı'na Anayasa
Mahkemesi'ne başvurma yetkisi verilmesinin anlamının kalmayacağı
ileri sürülmektedir.
Anayasa'nın 11. maddesinde,
Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, yönetim
makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk
kuralları olduğu; 8. maddesinde de, yürütme yetkisi ve görevinin,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca Anayasa ve yasalara uygun
olarak kullanılıp yerine getirileceği belirtilmiştir.
Bu kurallara göre, Cumhurbaşkanı
ve Bakanlar Kurulu bir kanun hükmünde kararnameyi çıkarırken önce
Anayasa'ya, sonra yetki yasasına uygun davranmak zorundadır.
Anayasa'ya ve yetki yasasına uygun olmayan kanun hükmünde
kararnamelerin imzalanmadan geri gönderilmesi, bu zorunluluğun
gereğidir. İmzalamamanın Türkiye Büyük Millet Meclisi
istencinin dikkate alınmaması anlamına geleceği savı, ancak,
verilen yetkinin Anayasa ve yetki yasasına uygun kullanılasına
karşın kanun hükmünde kararnamenin imzalanmaması durumunda geçerli
olabilir.
Öte yandan, Anayasa'nın 104.
maddesinde, Cumhurbaşkanı'na, kanun hükmünde kararnamelerin tümü
ya da belirli hükümleri için Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası
açmak görev ve yetkisi verilmiştir. Cumhurbaşkanı, Anayasa'ya
ve yetki yasasına açık aykırılık içeren kanun hükmünde
kararnameleri geri gönderebileceği gibi, Anayasa'ya ve yetki yasasına
aykırılıkları tartışmalı ve duraksamalı olan kanun hükmünde
kararnameleri imzalayarak Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası açabilir.
Bu nedenle, kanun hükmünde kararnamelerin imzalanmayıp geri gönderme
görev ve yetkisinin kullanılması, Anayasa Mahkemesi'ne dava açma
görev ve yetkisini düzenleyen kuralı anlamsız kılmamaktadır.
6- Disiplin ve görevden uzaklaştırmaya
ilişkin düzenlemeleri içeren 604, 606 ve 607 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Cumhurbaşkanı'nca imzalanmasına karşın, 605 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname Tasarısının geri gönderilmesi bir çelişki
olarak değerlendirilmiştir.
Anayasa Mahkemesi'nin, Anayasa'nın
38. maddesiyle birlikte okunup değerlendirilen 1988/8 ve 1991/7 sayılı
kararlarında, disiplin suç ve cezalarını düzenleyen kurallarla,
savunma hakkı, disiplin cezalarına itiraz, disiplin cezalarının
kesinleşmesi, ceza ve disiplin kovuşturmalarının bir arada yürütülmesi,
zamanaşımı gibi disiplin cezalarıyla doğrudan ilgili kuralların
Anayasa'nın 91. maddesindeki yasak alan kapsamına girdiği hükme
bağlanmıştır. 604 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin;
-5. maddesinde, Gülhane Askeri Tıp
Akademisi Komutanı'nın "Yüksek Disiplin Kurulu Başkanı"
olduğu belirtilmiştir. Bu madde ile Komutanın atanma yöntemi,
sorumlulukları ve başkanlık edeceği kurullar düzenlenmiştir.
-13. maddesinde, "Yardımcı
doçentliğe atamada aranacak şartlar" arasında, "disiplin
mahkemeleri veya birden fazla disiplin amirince toplam olarak 21 gün
ve daha fazla hapis veya oda hapsi cezası ile hükümlü olmamak
veya cezalandırılmamak" koşulu getirilmiştir. Bu bir
disiplin cezası değil, bir göreve atamada aranacak koşul ya da
niteliktir.
-18. maddesinde, Gülhane Askeri Tıp
Akademisi'nde görevli öğretim elemanlarının, "disiplin
nedeniyle, Gülhane Askeri Tıp Akademisindeki başka bir göreve ya
da Gülhane Askeri Tıp Akademisi dışındaki karargah ve kurumlara"
atanabileceği ya da buralarda görevlendirilebileceği belirtilmiştir.
Bu kuraldaki düzenleme, bir öğretim elemanının disiplin gereği
olarak bir başka yerde ya da görevde denenmesini ya da çalıştırılmasını
öngörmesi nedeniyle ceza niteliğinde değildir.
606 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname'nin 5. maddesinde, "bu Kanun ve 4389 sayılı
Bankalar Kanunu hükümleri gereğince, atanması için gerekli şartları
kaybettiği tespit edilen veya görevleriyle ilgili olarak işlediği
suçlardan dolayı hakkında verilen mahkumiyet kararı kesinleşen
Genel Müdürün görevi sona erer" düzenlemesi bulunmaktadır.
Bu kural, atanma koşullarını ya da niteliğini yitiren ya da
mahkumiyeti kesinleşen Genel Müdür ile ilgili olarak yapılacak işlemi
göstermektedir.
607 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname'nin;
-2. maddesiyle ikinci fıkrası değiştirilen
926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Yasası'nın 33.
maddesinin birinci fıkrasında, muvazzaf subayların terfilerinin
her yıl 30 Ağustos Zafer Bayramı günü yapılacağı
belirtildikten sonra, ikinci fıkrasında, "açığa alınmaları,
tutuklanmaları nedeniyle terfi edemeyen ve rütbe kıdemliliği
onanmayanlardan, haklarında kovuşturmaya yer olmadığına,
muhakemenin men'ine, kamu davasının düşmesine yahut ortadan kaldırılmasına,
beraatine, kısa hapis cezasına veya verilen cezanın teciline
karar verilenler hakkında, emsalleri terfi etmiş veya rütbe kıdemliliği
onanmış olmak şartıyla" birinci fıkra hükmünün
uygulanmayacağı belirtilerek, bu durumda olanların 30 Ağustos gününü
beklemeden terfilerinin yaptırılmasına olanak sağlanmaktadır.
-13. maddesinde, "Türk Silahlı
Kuvvetlerinden her ne şekilde olursa olsun mecburi hizmet yükümlülüğünü
tamamlamadan ayrılan veya ilişiği kesilen subay ve
astsubaylar"ın, kendilerine yapılan giderleri tazminat olarak
geri ödeyeceklerine ilişkin düzenleme bulunmaktadır.
Yukarıda yapılan açıklamalardan
anlaşılacağı üzere, 604, 606 ve 607 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamelerin ilgili hükümlerinde disiplin suç ve cezaları düzenlenmediği
gibi, bu hükümlerin disiplin suç ve cezaları ile doğrudan
ilgisi de bulunmamaktadır. 08
Ağustos 2000 günlü yazıda yer verilen ve yukarıda açıklanan
gerekçelerle Kanun Hükmünde Kararname taslağı imzalanmadan ekte
geri gönderilmiştir. Bilgilerinizi
rica ederim.
Ahmet Necdet SEZER
CUMHURBAŞKANI
EK : 605 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname Taslağı.
|
